Réconcilier l'irréconciliable
Dr. Carles Puente Baliarda
(Université Polytechnique de Catalogne)
Le 25 octobre 2017, quelques semaines après le référendum du 1er octobre 2017, et juste au moment où l'État espagnol annonçait qu'il appliquerait l'article 155, l'ONU a publié une déclaration sur le site du Haut-Commissariat aux droits de l'homme, où son expert indépendant, le professeur Alfred de Zayas, déplorait la suppression de l'autonomie de la Catalogne comme étant contraire aux droits fondamentaux, au droit international et au droit espagnol [1]. De manière claire et diaphane, le professeur de Zayas a expliqué que l'application de l'article 155 représentait un recul inacceptable dans l'application des droits de l'homme, que cette application était contraire aux articles 1, 19, 25 et 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP [2]) et que, attention, elle était également contraire à la Constitution espagnole qui, en vertu de l'article 10, paragraphe 2, s'oblige à toujours être interprétée conformément aux pactes internationaux signés par l'Espagne dans le domaine des droits fondamentaux (y compris le PIDCP précité).
En outre, le communiqué a établi avec force le caractère de ius cogens du droit à l'autodétermination des peuples, c'est-à-dire qu'il s'agit d'un droit fondamental qui, en cas de conflit, est supérieur aux autres droits. Cela signifie, par exemple, que le droit à l'autodétermination des peuples est supérieur au principe relatif à l'intégrité territoriale des États et que les États n'ont donc pas le pouvoir de refuser son exercice. Au contraire, conformément aux nombreuses résolutions de l'ONU sur le sujet (par exemple 2625/XXV du 24 octobre 1970), les États non seulement ne peuvent pas le nier, mais doivent veiller à ce qu'il puisse être exercé librement et sans ingérence. Au passage, le communiqué a démantelé le sophisme selon lequel l'autodétermination ne s'applique qu'aux peuples et colonies opprimés, ce qui serait aussi absurde que de prétendre que l'égalité des droits pour tous les peuples ne s'applique qu'en cas d'esclavage ou de violence masculine. Le droit à l'autodétermination, dit le communiqué, s'applique à tous les peuples de la Terre sans exception, y compris bien sûr les peuples d'Espagne et parmi eux le peuple de Catalogne. Le communiqué se termine en déclarant que la seule façon de résoudre le conflit en Catalogne est l'organisation d'un référendum d'autodétermination obligatoire, parrainé par l'Union européenne et les Nations unies, et qu'en vertu de l'article 10, paragraphe 2, de la Constitution, il pourrait être parfaitement légal en Espagne sans qu'il soit nécessaire de le réformer.
Toutefois, il est intéressant de souligner un aspect de la déclaration où il est expliqué que le droit à l'autodétermination ne doit pas être confondu avec le droit à l'auto-exécution de l'indépendance. Et la nuance est très importante parce qu'elle offre une perspective particulièrement pertinente pour comprendre où nous en sommes dans le processus de la Catalogne contre l'Espagne et parce qu'elle nous permet de défaire le fouillis juridique dans lequel nous sommes apparemment plongés.
Quelle est donc la différence entre «autodétermination» et «auto-exécution» et pourquoi est-elle si pertinente dans le cas de la Catalogne et de l'Espagne ? L'autodétermination est le droit inaliénable de tous les peuples à décider unilatéralement de leur statut politique, comme, par exemple, et parmi d'autres options à choisir par le peuple en question, d'établir un État indépendant [3]. Il faut souligner le caractère unilatéral de la décision, qui ne peut être autrement car si elle n'était pas unilatérale, les titulaires du droit ne pourraient pas de facto décider de sa configuration politique puisque sa décision serait toujours conditionnée par un tiers, par exemple, celui de l'État dont il souhaite faire sécession. Cependant, comme l'affirme Zayas dans le communiqué, décider n'est pas la même chose qu'exécuter la décision, et voici la clé qui permet de faire la lumière sur le conflit de légitimité entre le peuple catalan et la nation espagnole (qui, à ce jour, inclut également le premier). L'exécution de la séparation, si elle est décidée par les personnes qui se déterminent elles-mêmes, et ce de manière ordonnée et civilisée, devrait se faire bilatéralement avec l'aide des deux parties concernées, en veillant à ce que le cadre juridique, économique et politique qui a maintenu les parties ensemble pendant si longtemps soit réorganisé selon la formule la plus équilibrée et la plus juste possible.
La situation est plus facile à comprendre si l'on fait une analogie avec un divorce légal et nécessaire entre des conjoints qui ne se comprennent pas ou entre des peuples qui ne veulent pas partager des États, comme ce fut le cas des Tchèques et des Slovaques qui se sont séparés en 1993. Dans un divorce, chaque partie a le droit inaliénable de décider unilatéralement de la dissolution de son union et l'autre partie n'a pas le droit de refuser en raison de droits acquis ou d'effets secondaires sur sa personne. Cependant, c'est une chose de prendre la décision et une autre de la mettre en œuvre. C'est une chose de décider unilatéralement que vous êtes divorcé et une autre de divorcer. Entre la décision et l'exécution, il y a un processus juridique qui réorganise le cadre juridique et économique des deux parties (ce qu'il advient des biens communs, comment le statut juridique de chacune des parties est laissé, etc. En d'autres termes, pour passer d'une décision unilatérale de divorce à un divorce effectif, il faut d'abord «signer des papiers».
C'est la même chose qui se produit lorsqu'un peuple se sépare d'un autre pour constituer un État indépendant, du moins comme cela se produit à l'époque moderne où les conflits ne sont plus résolus par un coup de canon, mais par une signature après négociation. Entre la déclaration d'indépendance et l'indépendance, il est nécessaire de s'entendre sur les conditions de la séparation, c'est-à-dire que «des papiers doivent être signés». Cela implique que tant que les «papiers» ne sont pas signés, la séparation ne devient pas effective même si l'une des deux parties a pris une décision incontestée et irrévocable par l'autre partie.
Une façon de comprendre cette situation est de se référer au cas du Bréxit, où le Royaume-Uni a décidé par référendum en 2016 de se séparer de l'Union européenne. Bien que sa décision ait été ferme et contraignante, elle n'a pas été effective depuis trois ans, car les deux parties ont négocié (durement) les termes de leur séparation de manière ordonnée et civilisée. Par conséquent, jusqu'à ce que la séparation devienne effective, le Royaume-Uni continuera à faire partie de l'Union européenne et les traités juridiques entre les deux parties resteront également en vigueur.
La nuance entre autodétermination et auto-exécution est importante dans le cas de la Catalogne et de l'Espagne car elle permet de résoudre le conflit juridique apparemment inconciliable entre les légitimités, ainsi que les problèmes d'inconstitutionnalité qu'une bonne partie des juristes espagnols soutiennent. Par exemple, comment concilier le droit inaliénable à l'autodétermination du peuple catalan avec l'article 2 de la Constitution, qui stipule que la Constitution est fondée sur «l'unité indissoluble de l'Espagne» ? Comment est-il possible que la Catalogne ait le droit de décider de quitter l'Espagne sans que cela soit contraire à la Constitution ? Eh bien, précisément parce que la décision politique n'implique pas nécessairement son exécution. La décision unilatérale éventuelle de la Catalogne de créer un État indépendant (et sans entrer maintenant dans des considérations sur le fait que cela ait eu lieu ou non) est une décision politique légitime qui devrait être légalement respectée, mais qui n'entraînerait pas automatiquement une séparation d'avec l'Espagne puisque celle-ci devrait être exécutée pour devenir effective. La conséquence importante est que l'exercice du droit à l'autodétermination par le biais d'un référendum ne brise pas automatiquement l'Espagne et, par conséquent, ne constitue pas une tentative ou une violation de la Constitution. De la même manière que le référendum du Bréxit ne brise pas l'Union européenne jusqu'à son exécution, un référendum d'autodétermination en Catalogne n'impliquerait pas la rupture du statut légal et constitutionnel en Espagne. Une fois la décision prise, et au cours du processus de «signature des documents», la Constitution pourrait être réformée de manière à ce que la séparation devienne effective de manière ordonnée et civilisée. La nuance est importante, car le résultat d'une telle compréhension de la situation est que le droit à l'autodétermination, légal et en vigueur en Espagne comme l'a déclaré l'ONU, est concilié avec la Constitution apparemment inconciliable et son article 2 sur «l'indissolubilité de la nation espagnole». En outre, il convient de préciser qu'il est parfaitement clair du point de vue juridique, et les tribunaux compétents l'ont affirmé à plusieurs reprises, que la Constitution espagnole n'est pas militante et qu'il est parfaitement constitutionnel d'être contre elle et de proposer sa modification. Par conséquent, la Constitution, loin d'être une table de la loi divine, est un instrument juridique vivant au service du peuple et elle doit être adaptée aux besoins de la volonté démocratique des peuples et des citoyens qui composent l'Espagne, y compris l'exercice de l'autodétermination qui, en fonction de son résultat, pourrait impliquer la nécessité de sa modification.
Quelqu'un se demanderait si, à ce stade, les Espagnols pourraient refuser de «signer des papiers» et, partant, de se séparer. Et la réponse est que, légalement, ils ne le peuvent point. Cela serait contraire aux accords que l'Espagne a signés avec la communauté internationale, accords auxquels l'Espagne s'est engagée légalement et volontairement. En fait, ce même dilemme s'est posé au Canada avec le cas du Québec. Au Canada, la constitution ne prévoyait pas explicitement la tenue d'un référendum d'autodétermination pour le Québec et cela n'a pas empêché qu'il soit tenu, légalement et d'un commun accord, à deux reprises. Le Canada a compris que l'État ne pouvait pas retenir le peuple québécois contre sa volonté et que si le peuple québécois voulait être séparé, il devrait écouter sa décision et mettre en œuvre les réformes juridiques nécessaires pour la rendre effective. Le Royaume-Uni a eu la même compréhension lorsque son Premier ministre, David Cameron, a déclaré que «le Royaume-Uni ne peut pas détenir un peuple contre sa volonté» et et a ensuite approuvé la tenue d'un référendum sur l'autodétermination en Écosse.
Le moment est venu pour l'État espagnol et les citoyens de toute l'Espagne de se regarder dans le miroir et de décider s'ils veulent que leur pays, avec ou sans la Catalogne, ressemble davantage au Royaume-Uni ou au Canada ou à des pays de nature autoritaire comme la Turquie ou la Chine. S'ils écoutent les voix venant de Belgique, de Suisse, du Royaume-Uni, d'Allemagne, de Finlande et des Nations unies, ou s'ils continuent à être ancrés dans la conception politique antérieure à la Déclaration universelle des droits de l'homme et à la guerre mondiale qui a changé le cours de l'histoire. Au Canada et au Royaume-Uni, les gens sont déterminés à rester. Les personnes qui veulent obtenir l'indépendance de la Turquie et de la Chine feront-elles de même ?
Sant Cugat del Vallès, 7 avril 2018
(mis à jour le 4 novembre 2019)
Dr. Carles Puente i Baliarda
(Professeur, Universitat Politècnica de Catalunya)
[1] «UN independent expert urges Spanish Government to reverse decision on Catalan autonomy», http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22295&LangID=E
[2] «Instrumento de Ratificación de España del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966», «BOE» núm. 103, de 30 de abril de 1977, páginas 9337 a 9343 (7 págs.), http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1977-10733.I Spanish ratification of the original International Covenant on Civil and Political Rights. https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/ccpr.aspx
[3] «RESOLUCIÓN 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, que contiene la DECLARACIÓN RELATIVA A LOS PRINCIPIOS DE DERECHO INTERNACIONAL REFERENTES A LAS RELACIONES DE AMISTAD Y A LA COOPERACIÓN ENTRE LOS ESTADOS DE CONFORMIDAD CON LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS», https://www.dipublico.org/3971/resolucion-2625-xxv-de-la-asamblea-general-de-naciones-unidas-de-24-de-octubre-de-1970-que-contiene-la-declaracion-relativa-a-los-principios-de-derecho-internacional-referentes-a-las-relaciones-de/ Also in English http://www.un-documents.net/a25r2625.htm