À peu près toutes les nations du monde ont une constitution. Ces constitutions sont généralement écrites, mais elles peuvent aussi ne pas l’être, comme c’est le cas en Grande Bretagne. Bien que les constitutions des différentes nations soient toutes différentes les unes des autres dans le détail, elles sont néanmoins la plupart du temps construites sur le même modèle. Elles distinguent une fonction exécutive et une fonction législative et elles attribuent cette fonction législative à un corps législatif composé de membres élus. Ce corps est à peu près systématiquement scindé en deux chambres qui portent des noms variables : chambre, assemblée, Bund, Rat, House, etc.
 
Les membres de ces chambres, même s’ils sont élus, travaillent pour l’État, dans les locaux de l’État, avec les moyens de l’État. Ils sont, de plus, payés par l’État. Ils présentent dès lors tous les caractères qui définissent le fonctionnaire. Ils ne se distinguent en rien essentiellement d’autres fonctionnaires, comme les magistrats (les juges), les fonctionnaires de police ou les fonctionnaires de l’administration fiscale. C’est la raison pour laquelle il est possible de poser la question : les membres du corps législatif, quoique élus, n’ont-ils pas la qualité de fonctionnaire ? Ne sont-ils pas des fonctionnaires ?
 
Trois remarques au moins doivent être faites à propos de cette question.
 
C’est une question à laquelle on ne répond pas parce qu’on ne la pose pas.
 
C’est une question importante, essentielle, fondamentale même.
 
C’est une question plus complexe qu’elle ne semble au premier regard parce qu’elle se décompose en sous questions elles-mêmes complexes.