Pogodzenie niedającego się pogodzić
Dr. Carles Puente Baliarda
(Universitat Politècnica de Catalunya)
W dniu 25 października 2017 r., kilka tygodni po referendum w sprawie niepodległości Katalonii, które odbyło się 1 października 2017 r., i tak jak państwo hiszpańskie ogłosiło, że powołuje się na art. 155 konstytucji hiszpańskiej, aby bezpośrednio objąć Katalonię, Organizacja Narodów Zjednoczonych opublikowała za pośrednictwem strony internetowej Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Praw Człowieka oświadczenie, w którym jego niezależny ekspert, prof. dr. Alfred de Zayas wyraził ubolewanie z powodu uchylenia autonomii Katalonii, twierdząc, że takie represje naruszają prawa podstawowe, zarówno międzynarodowe, jak i hiszpańskie [1]. W jasny i przejrzysty sposób profesor de Zayas stwierdził, że takie zastosowanie art. 155 stanowi niedopuszczalny krok wstecz w stosowaniu praw człowieka, że narusza art. 1, 19, 25 i 27 Międzynarodowego paktu praw politycznych i obywatelskich (ICPCR [2]), a ponadto stanowi naruszenie konstytucji hiszpańskiej, która w art. 10 ust. 2 zapisuje obowiązek wykładni wyłącznie zgodnie z międzynarodowymi traktatami (w tym wspomnianym wyżej ICPCR) ratyfikowanymi przez Hiszpanię w odniesieniu do praw podstawowych.
Ponadto, deklaracja prof. dr. Alfreda de Zayas ostatecznie określa ius cogens charakter prawa narodów do samostanowienia: Jest to prawo podstawowe, które w przypadku konfliktu stoi ponad innymi prawami. Oznacza to, na przykład, że prawo narodów do samostanowienia stoi ponad zasadą integralności terytorialnej państw i że w związku z tym nie mogą one odmówić jego wykonywania. Przeciwnie, zgodnie z kilkoma rezolucjami ONZ w tej sprawie (np. 2625/XXV z 24 października 1970 r.), państwa nie tylko nie mogą odmówić tego prawa, ale muszą nawet zapewnić, że może ono być wykonywane w wolności i bez ingerencji. Ponadto deklaracja ta w jasny i jednoznaczny sposób zaprzeczała fałszywej idei, że prawo do samostanowienia narodów ma zastosowanie jedynie do uciskanych narodów i kolonii, co byłoby równie absurdalne, jak na przykład twierdzenie, że równe prawa wszystkich ludzi mają zastosowanie jedynie w przypadkach niewolnictwa lub przemocy wobec kobiet. Prawo do samostanowienia, o którym mowa w deklaracji, dotyczy WSZYSTKICH bez wyjątku ludów na ziemi, w tym oczywiście ludów Hiszpanii, a w ich obrębie także ludów katalońskich. Deklaracja zakończyła się stwierdzeniem, że jedynym sposobem rozwiązania konfliktu w Katalonii jest przeprowadzenie wiążącego referendum w sprawie samostanowienia, popieranego przez Unię Europejską, które, zgodnie z art. 10 ust. 2 hiszpańskiej konstytucji, mogłoby zostać przeprowadzone całkowicie legalnie w Hiszpanii, bez konieczności zmiany konstytucji.
Szczególnie interesującym aspektem deklaracji jest wyjaśnienie profesora de Zayasa, że prawa do samostanowienia nie należy mylić z prawem do samozwańczej niezależności. Ten niuans jest bardzo ważny, ponieważ daje perspektywę, która jest szczególnie istotna dla zrozumienia, gdzie jesteśmy w procesie Katalonia vs. Hiszpania, i pozwala nam rzucić światło na prawne zamieszanie, w którym wydaje się, że się znajdujemy.
Jaka jest różnica między "samostanowieniem" a "samorealizacją" i dlaczego ma to takie znaczenie w przypadku Katalonii i Hiszpanii? Samostanowienie" jest niezbywalnym prawem wszystkich narodów do jednostronnego decydowania o swoim statusie politycznym, na przykład, a wśród innych możliwości wyboru przez zainteresowane osoby, czy ustanowić niezależne państwo, czy też nie [3]. Należy podkreślić, że taka decyzja może być tylko jednostronna, ponieważ gdyby nie była jednostronna, osoby posiadające to prawo nie mogłyby w praktyce decydować o swoim statusie politycznym, ponieważ ich decyzja zawsze zależałaby od strony trzeciej, na przykład państwa, od którego chcą się odłączyć. Teraz, jak zaznaczył prof. de Zayas w swoim wystąpieniu, "podjąć decyzję" to nie to samo, co "wykonać decyzję", i jest to ważny punkt, który rzuca nieco światła na konflikt prawny między narodem katalońskim a hiszpańskim (do którego naród kataloński obecnie nadal należy). Wskazane jest, aby rozdział państwa, jeśli tak zadecyduje sam naród kataloński, został przeprowadzony w sposób dwustronny, za zgodą obu zainteresowanych stron, przy zapewnieniu, że ramy prawne, gospodarcze i polityczne, które na pewien czas połączyły obie strony, zostaną przeorganizowane w sposób jak najbardziej sprawiedliwy i zrównoważony, tak aby rozdział państwa mógł zostać przeprowadzony w sposób uporządkowany i cywilizowany.
Być może sytuacja jest łatwiejsza do zrozumienia, jeśli dokonuje się analogii z prawnym i koniecznym rozwodem między dwoma partnerami, którzy nie rozumieli się wzajemnie, lub między dwoma narodami, które nie chciały mieć wspólnego państwa, jak to miało miejsce w przypadku Czechów i Słowaków, którzy rozstali się w 1993 roku. W przypadku rozwodu, każda ze stron ma niezbywalne prawo do jednostronnej decyzji o rozwiązaniu związku, a druga strona nie ma prawa odmówić rozwodu, powołując się na nabyte prawa lub skutki uboczne dla swojej osoby. Jednak jedną rzeczą jest podjęcie decyzji, a zupełnie inną jej późniejsze przeprowadzenie. Jedna rzecz decyduje jednostronnie o tym, że jeden się rozwiedzie, a zupełnie inna, że się rozwiedzie. Między decyzją a wykonaniem jest to proces sądowy, który zmienia ramy prawne i ekonomiczne obu stron (co dzieje się ze wspólnym majątkiem, jak wygląda nowy status prawny każdej ze stron itp. Oznacza to, że aby przejść od jednostronnej decyzji o rozwodzie do faktycznego rozwodu, konieczne jest najpierw "załatwienie" rozwodu.
To samo dzieje się, gdy jeden człowiek oddziela się od drugiego, by stworzyć niezależne państwo, przynajmniej tak dzieje się we współczesnych czasach, gdzie konflikty rozwiązywane są nie siłą zbrojną, ale przez rundę podpisów po negocjacjach. Tak więc, pomiędzy deklaracją niepodległości a uzyskaniem niepodległości, konieczne jest uzgodnienie warunków tej separacji, tj. nieuniknione jest "rozstrzygnięcie rozwodu". Oznacza to, że do czasu podpisania porozumienia rozdział nie jest jeszcze skuteczny, mimo że jedna ze stron podjęła decyzję, która nie może zostać zaskarżona ani odwołana przez drugą stronę.
Jednym ze sposobów na zrozumienie tej sytuacji jest odwołanie się do przypadku Brexit, gdzie Wielka Brytania postanowiła oddzielić się od Unii Europejskiej w drodze referendum w 2016 roku. Chociaż decyzja ta była stanowcza i wiążąca, nie weszła w życie w ciągu ponad trzech lat, które upłynęły od jej podjęcia, ponieważ obie strony (pracowicie) negocjowały warunki swojego rozdzielenia w sposób uporządkowany i cywilny. Dopiero od momentu wejścia w życie rozdziału w dniu 1 stycznia 2021 r. Zjednoczone Królestwo przestało być częścią Unii Europejskiej, a poprzednie traktaty prawne między obiema stronami nie są już wiążące.
Dobre rozróżnienie między "samostanowieniem" a "samostanowieniem" jest ważne w przypadku Katalonii i Hiszpanii, ponieważ oferuje ono sposób na rozwiązanie pozornie niedającego się pogodzić konfliktu prawnego dotyczącego legalności i rozwiązuje problem rzekomej niekonstytucyjności wykonywania prawa do samostanowienia przez naród kataloński, jak twierdzi znaczna część hiszpańskiej społeczności prawnej. Jak zatem pogodzić niezbywalne prawo katalońskiego narodu do samostanowienia z art. 2 hiszpańskiej konstytucji, który stanowi, że opiera się ono na "nierozerwalnej jedności Hiszpanii"? Jak to możliwe, że Katalonia ma prawo wybrać opuszczenie Hiszpanii bez zaprzeczania konstytucji? Jest to możliwe właśnie dlatego, że decyzja polityczna nie musi oznaczać jej wykonania. Ewentualna jednostronna decyzja Katalonii o utworzeniu niepodległego państwa (bez wnikania w to, czy już do tego doszło) jest uzasadnioną decyzją polityczną, która powinna być prawnie respektowana, ale nie prowadzi automatycznie do oddzielenia się od Hiszpanii, ponieważ aby była skuteczna, musi zostać wykonana. Oznacza to, że korzystanie z prawa do samostanowienia w drodze referendum nie prowadzi automatycznie do odłączenia się Katalonii od Hiszpanii, a zatem nie narusza ani nie narusza hiszpańskiej konstytucji. Tak jak referendum w Brexit nie zmniejszyło wielkości Unii Europejskiej do czasu wycofania się z niej Wielkiej Brytanii, co nie nastąpi do początku 2021 r., tak samo przeprowadzenie referendum w sprawie samostanowienia w Katalonii w żaden sposób nie stanowiło naruszenia ram prawnych i konstytucji Królestwa Hiszpanii. W związku z decyzją narodu katalońskiego o realizacji prawa do samostanowienia poprzez opuszczenie hiszpańskiej struktury państwowej, w trakcie późniejszego procesu "rozstrzygania rozwodu" można było zreformować hiszpańską konstytucję, tak aby separacja państwowa narodów mogła być przeprowadzona w sposób cywilizowany i uporządkowany. Ten niuans jest ważny, ponieważ wynikiem takiego zrozumienia sytuacji jest pogodzenie prawa do samostanowienia, które jest legalne w Hiszpanii i obecnie obowiązuje zgodnie z ustaleniami Organizacji Narodów Zjednoczonych, z konstytucją hiszpańską, która najwyraźniej jest z nią niezgodna, oraz z jej art. 2 dotyczącym "nierozerwalności narodu hiszpańskiego". Ponadto należy wyjaśnić, że z prawnego punktu widzenia jest absolutnie bezsporne - zostało to wielokrotnie stwierdzone przez właściwe sądy - że hiszpańska konstytucja nie ustanawia swojego status quo przez cały czas i że dążenie do jej zmiany jest całkowicie konstytucyjne. Dlatego też hiszpańska konstytucja, daleka od bycia kamieniem milowym boskiego prawa, jest żywym instrumentem prawnym w służbie narodu i musi być dostosowana do potrzeb demokratycznej woli narodów i obywateli tworzących Hiszpanię, w tym w odniesieniu do wykonywania prawa narodów do samostanowienia, co w zależności od wyniku może oznaczać konieczność jej zmiany.
Niektórzy mogą się zastanawiać, czy naród hiszpański, po osiągnięciu tego punktu, mógłby odmówić podpisania "umowy rozwodowej" i tym samym odrzucić separację Katalonii od Hiszpanii. Odpowiedź (z prawnego punktu widzenia) brzmi nie. Byłoby to sprzeczne z wiążącymi umowami zawartymi przez Hiszpanię ze społecznością międzynarodową, do których Hiszpania zobowiązała się prawnie i dobrowolnie i na mocy których Hiszpania podjęła zobowiązania, które stały się częścią jej prawa, a także stanowiłoby naruszenie praw człowieka. Rzeczywiście, ten sam dylemat wystąpił w Kanadzie w przypadku Quebecu. W Kanadzie konstytucja nie przewidywała wyraźnie przeprowadzenia referendum w sprawie samostanowienia w Quebeku, ale nie uniemożliwiło to dotychczas dwukrotnego przeprowadzenia takiego referendum w legalny i uzgodniony sposób. Kanada zrozumiała, że państwo nie może trzymać mieszkańców Québecu wbrew ich woli i że jeśli chcą się odłączyć, będą musieli wysłuchać ich decyzji i rozpocząć reformy prawne, które będą niezbędne do doprowadzenia do rozdziału państwa. Wielka Brytania wykazała się takim samym zrozumieniem, gdy jej pierwszy minister David Cameron oświadczył, że Wielka Brytania nie może zorganizować narodu wbrew ich woli, a następnie zezwolił na przeprowadzenie w Szkocji referendum w sprawie samostanowienia.
Nadszedł czas, aby państwo hiszpańskie i obywatele Hiszpanii jako całości spojrzeli w lustro i zdecydowali, czy chcą, aby ich kraj, z Katalonią czy bez Katalonii, zachowywał się bardziej jak Wielka Brytania czy Kanada, czy też zachowywał się jak autorytarne kraje jak Turcja czy Chiny. Czy Hiszpanie będą słuchać głosów pochodzących z Belgii, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii, Niemiec, Finlandii i Organizacji Narodów Zjednoczonych, czy też chcą pozostać przywiązani do politycznego podejścia sprzed Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i drugiej wojny światowej, które zmieniły bieg historii. W Kanadzie i Wielkiej Brytanii ludzie postanowili pozostać. Czy narody, które chcą oddzielić się od Turcji i Chin, zrobiłyby to samo w wolnym wykonywaniu swojego prawa do samostanowienia?
Sant Cugat del Vallès, 7 kwietnia 2018 r.
(ostatnia aktualizacja 21 listopada 2019 r. i 23 stycznia 2021 r.)
Prof. Dr. Carles Puente i Baliarda
(Universitat Politècnica de Catalunya)
[1] «UN independent expert urges Spanish Government to reverse decision on Catalan autonomy», http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22295&LangID=E
[2] «Instrumento de Ratificación de España del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966», «BOE» núm. 103, de 30 de abril de 1977, páginas 9337 a 9343 (7 págs.), http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1977-10733
[3] «RESOLUCIÓN 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, que contiene la DECLARACIÓN RELATIVA A LOS PRINCIPIOS DE DERECHO INTERNACIONAL REFERENTES A LAS RELACIONES DE AMISTAD Y A LA COOPERACIÓN ENTRE LOS ESTADOS DE CONFORMIDAD CON LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS», https://www.dipublico.org/3971/resolucion-2625-xxv-de-la-asamblea-general-de-naciones-unidas-de-24-de-octubre-de-1970-que-contiene-la-declaracion-relativa-a-los-principios-de-derecho-internacional-referentes-a-las-relaciones-de/