De verzoening van het onverzoenlijke
Dr. Carles Puente Baliarda
(Universitat Politècnica de Catalunya)
Op 25 oktober 2017, enkele weken na het referendum over de Catalaanse onafhankelijkheid van 1 oktober 2017, en net zoals de Spaanse staat aankondigde dat hij zich zou beroepen op artikel 155 van de Spaanse grondwet om Catalonië rechtstreeks onder zijn bewind te plaatsen, publiceerden de Verenigde Naties via de website van het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de mensenrechten een verklaring waarin zijn onafhankelijke deskundige, professor dr. Alfred de Zayas betreurde deze intrekking van de autonomie van Catalonië, met het argument dat een dergelijke repressie in strijd is met de fundamentele rechten, zowel de internationale als de Spaanse wetgeving [1]. Professor de Zayas heeft duidelijk en transparant verklaard dat een dergelijke toepassing van artikel 155 een onaanvaardbare stap terug is in de toepassing van de mensenrechten, dat het een schending is van de artikelen 1, 19, 25 en 27 van het Internationaal Verdrag inzake politieke en burgerrechten (ICPCR [2]) en dat het bovendien een schending is van de Spaanse grondwet, waarin in artikel 10, lid 2, de verplichting is vastgelegd om uitsluitend te worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de internationale verdragen (met inbegrip van het voornoemde ICPCR) die door Spanje zijn geratificeerd met betrekking tot de fundamentele rechten.
Bovendien werd in de verklaring van Prof. Dr. Alfred de Zayas het ius cogens karakter van het zelfbeschikkingsrecht van volkeren onomstotelijk uiteengezet: Het is een fundamenteel recht dat in geval van een conflict boven andere rechten staat. Dit betekent bijvoorbeeld dat het zelfbeschikkingsrecht van volkeren boven het beginsel van de territoriale integriteit van staten staat en dat zij bijgevolg niet mogen weigeren dit uit te oefenen. Integendeel, volgens verschillende VN-resoluties over dit onderwerp (bijvoorbeeld 2625/XXV van 24 oktober 1970) mogen staten dit recht niet alleen niet ontkennen, maar moeten zij er zelfs voor zorgen dat het in vrijheid en zonder inmenging kan worden uitgeoefend. Deze verklaring is bovendien duidelijk en ondubbelzinnig in tegenspraak met het valse idee dat het zelfbeschikkingsrecht van volkeren alleen geldt voor onderdrukte volkeren en voor koloniën, wat net zo absurd zou zijn als bijvoorbeeld de bewering dat de gelijke rechten van alle mensen alleen gelden in geval van slavernij of geweld tegen vrouwen. Het recht op zelfbeschikking, zoals gezegd, geldt voor ALLE volkeren op aarde zonder uitzondering, waaronder natuurlijk de volkeren van Spanje en, binnen deze volkeren, het Catalaanse volk. De verklaring eindigde met de vaststelling dat de enige manier om het conflict in Catalonië op te lossen het houden van een bindend referendum over zelfbeschikking is, gesteund door de Europese Unie, dat volgens artikel 10, lid 2, van de Spaanse grondwet volkomen legaal in Spanje kan worden uitgevoerd, zonder dat de grondwet hoeft te worden gewijzigd.
Een aspect van de Verklaring dat van bijzonder belang is, is de uitleg van professor de Zayas dat het recht op zelfbeschikking niet mag worden verward met het recht op zelfbeschikking. Deze nuancering is zeer belangrijk omdat ze een perspectief biedt dat bijzonder relevant is om te begrijpen waar we ons in het proces van Catalonië versus Spanje bevinden, en ons in staat stelt om licht te werpen op de juridische warboel waarin we ons lijken te bevinden.
Wat is het verschil tussen «zelfbeschikking» en «zelfuitvoering» en waarom is dit zo relevant in het geval van Catalonië en Spanje? Zelfbeschikking' is het onvervreemdbare recht van alle volkeren om unilaterale beslissingen te nemen over hun politieke status, zoals, en onder andere, de keuze van de betrokken volkeren om al dan niet een onafhankelijke staat op te richten [3]. Er moet worden benadrukt dat een dergelijk besluit alleen unilateraal kan zijn, want als het niet unilateraal zou zijn, zouden de mensen die dit recht bezitten in de praktijk niet kunnen beslissen over hun politieke status, aangezien hun besluit altijd afhankelijk zou zijn van een derde partij, bijvoorbeeld de staat waarvan zij zich willen afscheiden. Nu, zoals Prof. de Zayas in zijn verklaring aangeeft, is «beslissen» niet hetzelfde als «de beslissing uitvoeren», en dit is een belangrijk punt dat enig licht werpt op het juridische conflict tussen de Catalaanse natie en de Spaanse natie (waartoe het Catalaanse volk op dit moment nog steeds behoort). Het is raadzaam dat de staatsscheiding, als dat is wat het Catalaanse volk zelf bepaalt, op een bilaterale manier wordt uitgevoerd met instemming van beide betrokken partijen, zodat het juridische, economische en politieke kader dat de twee partijen voor een tijdje heeft verenigd, wordt herschikt met een zo eerlijk en evenwichtig mogelijke formule, zodat de staatsscheiding op een ordelijke en beschaafde manier kan worden uitgevoerd.
Misschien is de situatie gemakkelijker te begrijpen als men een analogie maakt met een wettelijke en noodzakelijke scheiding tussen twee partners die elkaar niet begrepen hebben, of tussen twee volkeren die geen gemeenschappelijke staat wilden, zoals het geval was met de Tsjechen en de Slowaken die in 1993 uit elkaar gingen. Bij een echtscheiding heeft elke partij het onvervreemdbare recht om eenzijdig te besluiten tot ontbinding van de verbintenis en heeft de andere partij niet het recht om de echtscheiding te weigeren met een beroep op verworven rechten of neveneffecten voor haar of zijn persoon. Het is echter één ding om de beslissing te nemen, en een heel ander ding om deze vervolgens uit te voeren. Het is één ding om eenzijdig te beslissen dat men zal scheiden, en een ander om te scheiden. Tussen de beslissing en de uitvoering ligt een gerechtelijke procedure die het juridische en economische kader van beide partijen herschikt (wat gebeurt er met het gemeenschappelijk eigendom, hoe verloopt de nieuwe juridische status van elke partij, enz. Dat wil zeggen, om van een eenzijdige beslissing tot echtscheiding over te gaan naar een feitelijke echtscheiding, is het eerst nodig om de echtscheiding te «regelen».
Dit is hetzelfde wat er gebeurt als het ene volk zich losmaakt van het andere om een onafhankelijke staat te vormen, althans dat is wat er gebeurt in de moderne tijd waarin conflicten niet met geweld worden opgelost, maar door een ronde van handtekeningen na een onderhandeling. Tussen een onafhankelijkheidsverklaring en het onafhankelijk worden moet dus overeenstemming worden bereikt over de voorwaarden van die scheiding, dat wil zeggen dat het onvermijdelijk is om «de echtscheiding te regelen». Dit betekent dat de scheiding tot aan de ondertekening van de overeenkomst nog niet van kracht is, hoewel een van de partijen een beslissing heeft genomen die niet door de andere partij kan worden aangevochten of herroepen.
Een manier om deze situatie te begrijpen is te verwijzen naar het geval van Brexit, waar het Verenigd Koninkrijk heeft besloten om zich in 2016 via een referendum af te scheiden van de Europese Unie. Hoewel het besluit vast en bindend was, werd het niet effectief gemaakt in meer dan drie jaar die zijn verstreken sinds het besluit werd genomen, omdat beide partijen (moeizaam) de voorwaarden van hun scheiding op een ordelijke en civiele manier hebben onderhandeld. Pas sinds de scheiding op 1 januari 2021 van kracht is geworden, maakt het Verenigd Koninkrijk geen deel meer uit van de Europese Unie en zijn de vorige rechtsverdragen tussen beide partijen niet langer bindend.
Het mooie onderscheid tussen «zelfbeschikking» en «zelfbestemming» is belangrijk in het geval van Catalonië en Spanje omdat het een manier biedt om het schijnbaar onverzoenlijke juridische conflict van legitimiteit op te lossen en het probleem van een vermeende ongrondwettigheid van de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht door het Catalaanse volk oplost, zoals een groot deel van de Spaanse rechtsgemeenschap beweert. Hoe kan het onvervreemdbare zelfbeschikkingsrecht van het Catalaanse volk dan worden verzoend met artikel 2 van de Spaanse grondwet, waarin staat dat het gebaseerd is op de «onverbrekelijke eenheid van Spanje»? Hoe is het mogelijk dat Catalonië het recht heeft om Spanje te verlaten zonder dat dit in strijd is met de grondwet? Dit is mogelijk omdat het politieke besluit niet noodzakelijkerwijs de uitvoering ervan impliceert. Het mogelijke eenzijdige besluit van Catalonië om een onafhankelijke staat op te richten (en zonder in te gaan op de vraag of dit al dan niet gebeurd is) is een legitiem politiek besluit dat juridisch moet worden gerespecteerd, maar het leidt niet automatisch tot een scheiding van Spanje, omdat het moet worden uitgevoerd om effectief te zijn. De implicatie is dat de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht via een referendum niet automatisch leidt tot de afscheiding van Catalonië van Spanje en dus niet in strijd is met de Spaanse grondwet. Net zoals het Brexit-referendum de omvang van de Europese Unie niet heeft verkleind tot de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie, die pas begin 2021 zal plaatsvinden, vormde het houden van een referendum over zelfbeschikking in Catalonië geenszins een inbreuk op het rechtskader en de grondwet van het Koninkrijk Spanje. Na de beslissing van het Catalaanse volk om zijn recht op zelfbeschikking te realiseren door de Spaanse staatsstructuur te verlaten, kon de Spaanse grondwet in de loop van het daaropvolgende proces van «afwikkeling van de echtscheiding» worden hervormd, zodat de staatsscheiding van de volkeren op een beschaafde en ordelijke manier kon worden uitgevoerd. Deze nuancering is belangrijk omdat het resultaat van een dergelijk begrip van de situatie is dat het zelfbeschikkingsrecht, dat in Spanje legaal is en momenteel van kracht is, zoals vastgesteld door de Verenigde Naties, in overeenstemming is met de Spaanse grondwet, die er blijkbaar niet verenigbaar mee is, en met artikel 2 ervan over de «onverbrekelijkheid van de Spaanse natie». Bovendien moet duidelijk worden gemaakt dat het vanuit juridisch oogpunt absoluut onbetwistbaar is - dit is al meerdere malen door de bevoegde rechtbanken vastgesteld - dat de Spaanse grondwet niet voor altijd de status quo vastlegt en dat het volkomen grondwettelijk is om te werken aan de wijziging van de grondwet. Daarom is de Spaanse grondwet, verre van een stenen tablet van de goddelijke wet, een levend rechtsinstrument ten dienste van het volk, en moet deze worden aangepast aan de behoeften van de democratische wil van de volkeren en burgers die Spanje vormen, ook met betrekking tot de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht van de volkeren, wat, afhankelijk van de uitkomst, de noodzaak van een wijziging van de grondwet zou kunnen impliceren.
Sommigen zullen zich afvragen of het Spaanse volk, nu het zover is, zou kunnen weigeren de «echtscheidingsovereenkomst» te ondertekenen en zo de scheiding van Catalonië en Spanje te verwerpen. Het antwoord (juridisch gezien) is nee. Dat zou een schending zijn van de bindende overeenkomsten die Spanje met de internationale gemeenschap heeft gesloten, waaraan Spanje zich juridisch en vrijwillig heeft verbonden en op grond waarvan het land verbintenissen is aangegaan die deel uitmaken van zijn wetgeving, en het zou een schending van de mensenrechten zijn. Inderdaad, hetzelfde dilemma deed zich voor in Canada in het geval van Quebec. In Canada voorzag de grondwet niet uitdrukkelijk in het houden van een referendum over de zelfbeschikking van Quebec, maar dat belette niet dat zo'n referendum tot nu toe twee keer op een legale en overeengekomen manier werd gehouden. Canada begreep dat de staat het volk van Québec niet tegen zijn wil kon vasthouden en dat het, als het zich wilde afscheiden, naar zijn besluit zou moeten luisteren en de juridische hervormingen zou moeten initiëren die nodig zijn om de scheiding van de staat te bewerkstelligen. Het Verenigd Koninkrijk toonde hetzelfde begrip toen zijn eerste minister David Cameron verklaarde dat het Verenigd Koninkrijk geen volk tegen zijn wil kon houden en later toestemming gaf voor het houden van een zelfbeschikkingsreferendum in Schotland.
Het is nu tijd dat de Spaanse staat en de burgers van Spanje als geheel in de spiegel kijken en beslissen of ze willen dat hun land, met of zonder Catalonië, zich meer als het Verenigd Koninkrijk of Canada gedraagt, of als autoritaire landen als Turkije of China. Of de Spanjaarden nu zullen luisteren naar de stemmen van België, Zwitserland, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Finland en de Verenigde Naties, of dat ze gehecht willen blijven aan de politieke aanpak van de tijd voor de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de Tweede Wereldoorlog, die de loop van de geschiedenis heeft veranderd. In Canada en het Verenigd Koninkrijk hebben de mensen ervoor gekozen om te blijven. Zouden de volkeren die zich van Turkije en China willen afscheiden hetzelfde doen in de vrije uitoefening van hun recht op zelfbeschikking?
Sant Cugat del Vallès, 7 april 2018
(laatst bijgewerkt op 21 november 2019 en 23 januari 2021)
Prof. Dr. Carles Puente i Baliarda
(Universitat Politècnica de Catalunya)
[1] «UN independent expert urges Spanish Government to reverse decision on Catalan autonomy», http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22295&LangID=E
[2] «Instrumento de Ratificación de España del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966», «BOE» núm. 103, de 30 de abril de 1977, páginas 9337 a 9343 (7 págs.), http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1977-10733
[3] «RESOLUCIÓN 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, que contiene la DECLARACIÓN RELATIVA A LOS PRINCIPIOS DE DERECHO INTERNACIONAL REFERENTES A LAS RELACIONES DE AMISTAD Y A LA COOPERACIÓN ENTRE LOS ESTADOS DE CONFORMIDAD CON LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS», https://www.dipublico.org/3971/resolucion-2625-xxv-de-la-asamblea-general-de-naciones-unidas-de-24-de-octubre-de-1970-que-contiene-la-declaracion-relativa-a-los-principios-de-derecho-internacional-referentes-a-las-relaciones-de/