A reconciliação do irreconciliável
Dr. Carles Puente Baliarda
(Universitat Politècnica de Catalunya)
Em 25 de Outubro de 2017, algumas semanas após o referendo de independência da Catalunha de 1 de Outubro de 2017, e tal como o Estado espanhol anunciou que iria invocar o Artigo 155 da Constituição espanhola para colocar a Catalunha directamente sob o seu domínio, as Nações Unidas publicaram, através do website do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, uma declaração na qual o seu perito independente, o Professor Doutor Alfred de Zayas, lamentou esta revogação da autonomia da Catalunha, argumentando que tal repressão viola direitos fundamentais, tanto internacionais como espanhóis [1]. Clara e transparentemente, o Professor de Zayas declarou que tal aplicação do Artigo 155 era um retrocesso inaceitável na aplicação dos direitos humanos, que violava os Artigos 1, 19, 25 e 27 do Pacto Internacional sobre os Direitos Políticos e Civis (ICPCR [2]) e que, além disso, era também uma violação da Constituição espanhola, que consagra no Artigo 10 (2) a obrigação de ser interpretada exclusivamente em conformidade com os tratados internacionais (incluindo o já mencionado ICPCR) ratificados pela Espanha em relação aos direitos fundamentais.
Além disso, a declaração do Prof. Dr. Alfred de Zayas expôs de forma conclusiva a natureza do ius cogens do direito dos povos à autodeterminação: Trata-se de um direito fundamental que, em caso de conflito, se sobrepõe a outros direitos. Isto significa, por exemplo, que o direito de autodeterminação dos povos está acima do princípio da integridade territorial dos Estados e que, consequentemente, não se pode recusar-se a exercê-lo. Pelo contrário, de acordo com várias resoluções da ONU sobre o assunto (por exemplo 2625/XXV de 24 de Outubro de 1970), não só os Estados não podem negar este direito, como devem mesmo assegurar que este possa ser exercido em liberdade e sem interferência. Esta declaração, além disso, contradizia clara e inequivocamente a falsa ideia de que o direito à autodeterminação dos povos se aplica apenas aos povos oprimidos e às colónias, o que seria tão absurdo como, por exemplo, a afirmação de que a igualdade de direitos de todos os povos se aplica apenas em casos de escravatura ou de violência contra as mulheres. O direito à autodeterminação, diz a declaração, aplica-se a TODOS os povos da terra sem excepção, incluindo, evidentemente, os povos de Espanha e, dentro deles, o povo catalão. A declaração terminou afirmando que a única forma de resolver o conflito na Catalunha é realizar um referendo vinculativo sobre autodeterminação, apoiado pela União Europeia, o qual, de acordo com o Artigo 10 (2) da Constituição Espanhola, poderia ser realizado perfeitamente legalmente em Espanha, sem a necessidade de alterar a Constituição.
Um aspecto da declaração que é de particular interesse é a explicação dada pelo Professor de Zayas de que o direito à autodeterminação não deve ser confundido com o direito à autoproclamação da independência. Esta nuance é muito importante porque proporciona uma perspectiva que é particularmente relevante para compreender onde estamos no processo Catalunha vs Espanha e permite-nos lançar luz sobre a confusão legal em que parecemos encontrar-nos.
Qual é a diferença entre «autodeterminação» e «autoexecução» e porque é que isto é tão relevante no caso da Catalunha e de Espanha? A «autodeterminação» é o direito inalienável de todos os povos a tomar decisões unilaterais sobre o seu estatuto político, tais como, e entre outras opções para as pessoas em causa escolherem se querem ou não estabelecer um Estado independente [3]. Deve salientar-se que tal decisão só pode ser unilateral, porque se não fosse unilateral, as pessoas que possuem este direito não poderiam na prática decidir sobre o seu estatuto político, uma vez que a sua decisão dependeria sempre de um terceiro, por exemplo, o Estado do qual se querem separar. Agora, como o Prof. de Zayas assinala na sua declaração, «decidir» não é o mesmo que «executar a decisão», e este é um ponto importante que lança alguma luz sobre o conflito legal entre a nação catalã e a nação espanhola (à qual o povo catalão ainda pertence actualmente). É aconselhável que a separação do Estado, se for o que o próprio povo catalão determinar, seja realizada de forma bilateral com o acordo de ambas as partes envolvidas, assegurando que o quadro jurídico, económico e político que uniu as duas partes durante algum tempo seja reorganizado com uma fórmula tão justa e equilibrada quanto possível, para que a separação do Estado possa ser realizada de forma ordenada e civilizada.
Talvez a situação seja mais fácil de compreender se se fizer uma analogia com um divórcio legal e necessário entre dois parceiros que não se entendiam, ou entre dois povos que não queriam ter um Estado comum, como foi o caso dos checos e eslovacos que se separaram em 1993. Num divórcio, qualquer das partes tem o direito inalienável de decidir unilateralmente dissolver a sua união, e a outra parte não tem o direito de recusar o divórcio, citando direitos adquiridos ou efeitos colaterais sobre a sua pessoa. No entanto, uma coisa é tomar a decisão, e outra bem diferente é levá-la a cabo posteriormente. Uma coisa é decidir unilateralmente que um irá divorciar-se, e outra bem diferente é divorciar-se. Entre a decisão e a execução é um processo judicial que rearranja o quadro jurídico e económico de ambas as partes (o que acontece à propriedade conjunta, como é que o novo estatuto jurídico de cada parte, etc.) para tornar oficial a separação. Ou seja, a fim de passar de uma decisão unilateral de divórcio para um divórcio efectivo, é primeiro necessário «resolver» o divórcio.
Isto é a mesma coisa que acontece quando um povo se separa de outro para formar um Estado independente, pelo menos é o que acontece nos tempos modernos em que os conflitos são resolvidos não pela força das armas, mas por uma ronda de assinaturas após uma negociação. Assim, entre uma declaração de independência e tornar-se independente, é necessário concordar com os termos dessa separação, ou seja, é inevitável «resolver o divórcio». Isto significa que até que o acordo seja assinado, a separação ainda não é efectiva, embora uma das partes tenha tomado uma decisão que não pode ser contestada ou revogada pela outra parte.
Uma forma de compreender esta situação é referir-se ao caso de Brexit, em que o Reino Unido decidiu separar-se da União Europeia por meio de um referendo em 2016. Embora a decisão fosse firme e vinculativa, não foi tornada efectiva em mais de três anos desde que a decisão foi tomada porque ambas as partes negociaram (laboriosamente) os termos da sua separação de uma forma ordenada e civil. Só desde que a separação entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2021 é que o Reino Unido deixou de fazer parte da União Europeia e os anteriores tratados jurídicos entre as duas partes deixaram de ser vinculativos.
A distinção fina entre «autodeterminação» e «autoexecução» é importante no caso da Catalunha e de Espanha porque oferece uma forma de resolver o conflito jurídico de legitimidade aparentemente irreconciliável e resolve o problema de uma alegada inconstitucionalidade do exercício do direito de autodeterminação pelo povo catalão, tal como reivindicado por uma boa parte da comunidade jurídica espanhola. Como se pode, então, conciliar o direito inalienável de autodeterminação do povo catalão com o artigo 2º da Constituição espanhola, que afirma que este se baseia na «unidade indissolúvel da Espanha»? Como é possível que a Catalunha tenha o direito de escolher deixar a Espanha sem contradizer a Constituição? Isto é possível precisamente porque a decisão política não implica necessariamente a sua execução. A possível decisão unilateral da Catalunha de criar um Estado independente (e sem entrar em pormenores sobre se isso já aconteceu ou não) é uma decisão política legítima que deve ser legalmente respeitada, mas não conduz automaticamente à separação da Espanha, pois tem de ser executada para ser eficaz. A implicação é que o exercício do direito à autodeterminação através de um referendo não conduz automaticamente à secessão da Catalunha de Espanha e, portanto, não viola ou viola a constituição espanhola. Tal como o referendo Brexit não reduziu a dimensão da União Europeia até à sua retirada do Reino Unido, que só terá lugar no início de 2021, a realização de um referendo de autodeterminação na Catalunha não constitui de forma alguma uma violação do quadro legal e da Constituição do Reino de Espanha. Na sequência da decisão do povo catalão de realizar o seu direito à autodeterminação deixando a estrutura do Estado espanhol, no decurso do processo subsequente de «resolução do divórcio», a constituição espanhola poderia ser reformada de modo a que a separação dos povos pelo Estado pudesse ser realizada de forma civilizada e ordenada. Esta nuance é importante porque o resultado de tal entendimento da situação é que o direito de autodeterminação, que é legal em Espanha e actualmente em vigor tal como estabelecido pelas Nações Unidas, é conciliado com a Constituição espanhola, que aparentemente é incompatível com ela, e o seu Artigo 2 sobre a «indissolubilidade da nação espanhola». Além disso, deve ficar claro que, de um ponto de vista jurídico, é absolutamente indiscutível — isto foi estabelecido em várias ocasiões pelos tribunais competentes — que a Constituição espanhola não estabelece o seu status quo para sempre e que é perfeitamente constitucional trabalhar para a sua alteração. Portanto, a Constituição espanhola, longe de ser uma tábua de pedra de lei divina, é um instrumento jurídico vivo ao serviço do povo, e deve ser adaptada às necessidades da vontade democrática dos povos e cidadãos que constituem a Espanha, inclusive no que diz respeito ao exercício do direito dos povos à autodeterminação, o que, dependendo do resultado, poderia implicar a necessidade da sua modificação.
Alguns podem interrogar-se se o povo espanhol, tendo chegado a este ponto, poderia recusar-se a assinar o «acordo de divórcio» e assim rejeitar a separação da Catalunha de Espanha. A resposta (legalmente falando) é não. Fazê-lo seria violar os acordos vinculativos que a Espanha assinou perante a comunidade internacional, aos quais a Espanha se vinculou legal e voluntariamente, e ao abrigo dos quais a Espanha assumiu compromissos que se tornaram parte da sua lei, e seria uma violação dos direitos humanos. De facto, o mesmo dilema ocorreu no Canadá no caso do Québec. No Canadá, a Constituição não previa expressamente a realização de um referendo sobre a autodeterminação do Quebec, mas isso não impediu que, até à data, tal referendo fosse realizado duas vezes de forma legal e acordada. O Canadá compreendeu que o Estado não podia manter o povo do Quebec contra a sua vontade, e que se este desejasse separar-se, teria de ouvir a sua decisão e iniciar as reformas legais que seriam necessárias para provocar a separação do Estado. O Reino Unido mostrou o mesmo entendimento quando o seu Primeiro Ministro David Cameron declarou que o Reino Unido não podia reter um povo contra a sua vontade e mais tarde autorizou a realização de um referendo de autodeterminação na Escócia.
Chegou o momento de o Estado espanhol e os cidadãos de Espanha como um todo se olharem ao espelho e decidirem se querem que o seu país, com ou sem Catalunha, aja mais como o Reino Unido ou o Canadá, ou que aja como países autoritários como a Turquia ou a China. Se os espanhóis vão ouvir as vozes vindas da Bélgica, Suíça, Reino Unido, Alemanha, Finlândia e Nações Unidas, ou se querem permanecer ligados à abordagem política da época anterior à Declaração Universal dos Direitos do Homem e à Segunda Guerra Mundial, que mudou o curso da história. No Canadá e no Reino Unido, as pessoas optaram por permanecer. Será que os povos que querem separar-se da Turquia e da China fariam o mesmo no livre exercício do seu direito à autodeterminação?
Sant Cugat del Vallès, 7 de Abril de 2018
(última actualização: 21 de Novembro de 2019 e 23 de Janeiro de 2021)
Prof. Doutor Carles Puente i Baliarda
(Universitat Politècnica de Catalunya).
[1] «UN independent expert urges Spanish Government to reverse decision on Catalan autonomy», http://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22295&LangID=E
[2] «Instrumento de Ratificación de España del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966», «BOE» núm. 103, de 30 de abril de 1977, páginas 9337 a 9343 (7 págs.), http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1977-10733
[3] «RESOLUCIÓN 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, que contiene la DECLARACIÓN RELATIVA A LOS PRINCIPIOS DE DERECHO INTERNACIONAL REFERENTES A LAS RELACIONES DE AMISTAD Y A LA COOPERACIÓN ENTRE LOS ESTADOS DE CONFORMIDAD CON LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS», https://www.dipublico.org/3971/resolucion-2625-xxv-de-la-asamblea-general-de-naciones-unidas-de-24-de-octubre-de-1970-que-contiene-la-declaracion-relativa-a-los-principios-de-derecho-internacional-referentes-a-las-relaciones-de/